《置身事内：中国政府与经济发展》 单文件 TXT 版 来源：https://github.com/avilliai/Skin_In_The_Game.git ============================================================ 1地方政府的权利与事务/00.0从了解现状开始 ============================================================ 核心 在 我国，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产，所以我们不 可能脱离政府谈经济。 上篇 地方政府是经济发展中的关键一环，事务繁杂，自主权力很大。 本 篇第一章介绍决定地方事务范围的主要因素，这些因素不会经常变化， 所以地方政府要办的事、要花的钱也不会有巨大变动。一旦收入发生大 幅变动，收支矛盾就会改变政府行为。 第二章介绍1994年分税制改革的 前因后果。这次改革对地方政府影响深远，改变了地方政府发展经济的 模式，催生了“土地财政”和“土地金融”，成为地方政府推动快速城市化 和工业化的资金来源。 第三章和第四章详细介绍其中的逻辑、机制、案 例，同时解释地方政府的债务和风险，以及相关改革。这些内容是理解 下篇宏观经济现象的微观基础。 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.0地方政府的权力与事务 ============================================================ 现状 省份规模庞大且相互之间差异巨大 新疆 的面积是海南的47倍；广东的人口是西藏的33倍，GDP总量是后者的62 倍；北京的人均GDP是甘肃的5倍。这种经济发展水平的差异远大于美 国各州。美国最富的纽约州人均GDP也不过是最穷的密西西比州的2.3 倍。(1)不仅如此，我国各地风俗、地理、文化差异也大，仅方言就有上 百种，治理难度可想而知。 权力资源的分配规则 本章将介绍政府间事权划分的基本逻辑。第一节简要介绍行 政体系的几个特点。第二节至第四节结合实际情况，详述事权划分三原 则：外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。(2)第五 节介绍地方政府的招商引资工作。 上下级政府间的纵向分布 同级政府间的横向分布 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.1政府治理的特点 ============================================================ 五级政府管理体系 [图片：Pasted image 20230515091440.png] 基本架构 新中国成立后，省以下设置“专区”/“地区”， - 纵向：大区——省——地区——县——乡镇 - 横向：军管会+人民代表大会/各界人民代表会议+人民政府 新政权成立后的政府架构相对比较粗糙，具有一定模糊性。 20c50y尝试“以市管县”，1983后推广，大部分“地区”改称“地级市”。 在县乡一 级，帝制时期的地方精英自治体制（所谓“皇权不下县”）随帝制瓦解而 终结。民国至新中国初期，政权逐渐延伸到了县以下的乡镇和城市的街 道。在乡以下的村落，则实行村民自治，因为行政能力毕竟有限，若村 落也建制，那财政供养人口又要暴涨一个数量级。 实际运作 现实情况远比“五级”复杂。 同样都是地级市，省 会城市与一般城市的政治地位与经济资源完全不同。再比如，同样都是 县级单位，县级市、县、市辖区之间也有重大差别：在土地和经济事务 上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。 近年来五级体系也在不断变革，如“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设 镇”等。 体制特点(部分) 中央与地方政府 一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导；另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。而维持大一统并不容易。 现行宪法的第一条和第二条规定了 国体和政体，紧接着第三条便规定了央地关系的总原则：“中央和地方 的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主 动性、积极性的原则。”这是一条高度抽象和灵活的原则，之后的章节 会结合具体内容来展开讨论。 党和政府 执政党内嵌到整个政府体制中。从中央到地方二者相依并存形成了党和国家的一体化；其中中共是这个体系的核心与主轴，执政党全面进入国家系统并占据核心地位，履行政治与行政职能又保持自身的相对独立性。 正面效应： 弥补了传统中国治国资源的匮乏，尤其是组织资源的不足，开辟了在落后分散和低组织化社会开展现代化国家建设的可能性。 负面效应： 权力过分集中 条块体制 这种从上到下的部门垂直关 系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。 大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。 拿县教育局 来说，既要接受市教育局的指导，又要服从县委、县政府的领导。通常 情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方 党委和政府可以决定人事任免。 上级领导与协调 权力高度分散，涉及跨部门、地区问题时容易出现责任推诿，造成行政能力低下。 体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层 级上解决问题。(7)若是部门事务，本部门领导就可以决定；若是经常性 的跨部门事务，则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。比 如经济事务，常常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合，因为 发展经济是核心任务，所以地方大都有分管经济的领导，级别通常较 高，比如常务副市长（一般是市委常委）。 官僚体制 人事制度永远是组织机构的核心，而中国的官僚体系起步早，较为成熟和完善。 官员必须学习和贯彻统一的意识形态 官员由上级任命 地方主官需要在多地轮换任职 总结 总的来说，我国有一套立足于自身历史和文化的政治制度。像所有 政治制度一样，实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致，但也 绝不是任性随意的。在任何体制下，权力运作都受到两种约束：做事的 能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性 和主动性。接下来我们就来讨论这些约束条件的影响。 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.2外部性与规模经济 ============================================================ 概念引入 属地管理 属地管理 行政区划决定了地方政府的范围和边界，但也限定了地方可以调配的资源，限制了其政策的影响范围。 外部性 正外部性 对外部产生正面影响 负外部性 对外部产生负面影响 意义 决定一件事情是否由地方自主决定。如果没有外部性，就有地方自主决定。如果影响其他地方，就需要上级出面协调。 公共物品和服务的边界 政府的核心职能 提供公共物品和公共服务。 规模经济 公共服务使用的人越多就越划算(公园)，分摊了建造和维护成本，但绝大多数公共物品都只能服务有限人群。 美国《联邦党人文集》13号文章就是讲一个大政府比十三个小政府更省钱的道理(规模经济） 影响公共服务范围的因素 行政边界 行政边界的划分影响公共服务的范围。 技术与基础设施 同样是影响公共服务范围的重要因素。所有人都可以收看《新闻联播》归功于文化的统一和硬件的发展。 总结 一方面，因为规模经济，覆盖的人越多越划 算，政区越大越好；另一方面，受制于人们获取这些服务的代价和意 愿，政区不能无限扩大。 *用自然科学的内容来解释社会科学并不合适，此处的举例仅用于辅助理解，实际一般不能用自然科学来论证社会科学： 头足目的神经信号传输速度是20m/s，因此绝不可能存在百米长的乌贼。 宇宙扩张的速度大于光速，因此永远不可能从宇宙的这头到达那头(如果有边界的话)，所以我们的宇宙是残疾的。* 行政区划的依据 人口密度 按照人口密度进行行政区划的思路非常自然。人口密集的地方，在较小的范围内就能服务足够多的人，实现规模收益。地广人稀的地方，服务范围要相对大一些。 中国历代最重要的基层单位是县，而县域的划分要依据人口密 度，这是早在秦汉时期就定下的基本规则之一，所谓“民稠则减，稀则 旷”（《汉书·百官公卿表》）。随着人口密度的增加，行政区域的面积 应该越变越小，数目则应该越变越多。所以随着古代经济中心和人口从 北方转移到南方，行政区划也就慢慢从“北密南稀”变成了“南密北稀”。 以江西为例，西汉时辖19县，唐朝变成34县，南宋时更成为粮食主产 区，达到68县，清朝进一步变成81县。 地理条件 山川河流往往作为行政区划的自然边界，元朝实行犬牙交错。 目的是消除地方割据的隐患，但也为政府行政带来了一定的不便。根据地理条件进行行政区划一般仍是首选。 语言文化差异 沟通成本。如果语言不通，则会带来政务管理、公共服务的差异化需求，增加行政成，降低规模效益。 理解了这些因素，就能理解很多政策和改革。比如，随着经济活动 和人口集聚，需要打破现有的行政边界，在更大范围内提供无缝对接的 标准化公共服务，所以就有了各种都市圈的规划，有些甚至上升到了国 家战略，比如长三角一体化、京津冀一体化、粤港澳大湾区等。再比 如，地理阻隔不利沟通，但随着基础设施互联互通，行政区划也可以简 化，比如撤县设区。此外，理解了方言和文化的多样性，也就理解了推 广普通话和共同的文化历史教育对维护国家统一的重要性。 推论 当然，无论是人口密度、地理还是语言文化，都只是为理解行政区 划勾勒了一个大致框架，无法涵盖所有复杂情况。 人口流动问题 人口密度变化频繁，但行政区域的调整要缓慢很多。 犬牙交错方式 打破自然边界，以防地方割据和分裂。 文化区域时常被行政区划割裂 比如客家话虽是主要方言，但整个客家 话大区被江西、福建、广东三省分割。再比如有名的苏南、苏北之分： 苏州、无锡、常州本和浙江一样同属吴语区，却与讲江淮官话的苏北一 道被划进了江苏省。 行政交接区域的经济发展 交界区域的贫困问题 交界区经济普遍落后，省交界处贫困发生率高于非边界县。 公共服务不足 从公共物品角度看，边界地区首先面临的是基础设施如道路网络的 不足。20世纪八九十年代，省边界处的“断头路”并不罕见。1992年我从 内蒙古乘车到北京，途经山西和河北，本来好好的路，到了省界处路况 就变差，常常要绕小道。 环境污染 尤其是跨省的江河湖。这是典型的跨区域外部性问题。 直到中央在2003年提出“科学发展观”，并且在“十 五”和“十一五”规划中明确了降低水污染的具体目标之后，水质才开始 显著改善。但省界处的问题依然没有完全解决。一些省份把水污染严重 的企业集中到了本省边缘的下游区域，虽然本省的平均污染水平降低 了，下游省份的污染却加重了。( 原因 公共物品规模效应和边界 省会地区人口最为稠密，公共物品规模效应最显著，省会多远离边界，地理距离限制了偏远地区获取公共资源。 地形限制 许多省交界县位于山区，坡度较高，不利于经济发展。 边缘的文化 主流文化多半集中在省会周边，省交界多为非主流文化。在本省之内与主流文化隔阂。 笑死，苏北和苏南。 解决 跨区域上级协调 跨区域外部性问题可以通过跨区域的上级来协调，这也是为什 么行政区域不仅要做横向划分，也要做纵向的上下级划分。下级之间一 旦出现了互相影响、难以单独决断的事务，就要诉诸上级决策。 区域性整合 地方保护主义和市场分割现象依然存在，尤其是在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影 响很大。为此，需要更深入的市场化改革。而要实现这一目标首先要进行区域性整合。 区域性整合的基本单位是城市，但在城市内部，首先要整合城乡。 在市管县体制下，随着城市化的发展，以工业和服务业为经济支柱的市 区和以农业为主的县城之间，对公共服务需求的差别会越来越大。调和 不同需求、利用好有限的公共资源，就成了一大难题。 改革思路 加强县的独立性与自主性 弱化县与市区的联系，包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。 扩张城市 撤县设区(上海)，整合本地人口和土地资源，将县城农民转化为市民，充分利用已有公共服务，发挥规模收益。 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.3复杂信息 ============================================================ 信息 信息对决策具有重要参考价值，毛曾说“没有调查就没有发言权”， 而持续地收集和分析信息需要投入大量资源。 信息与权力 我们在当代中国政府与政治中学过，由于中国共产党内嵌到整个政府体系中，实际上形成了由一个个同心圆构成的金字塔结构。条块体制的存在(党政体制）是上层获取决策信息的重要渠道。 形式权威与实际权威 概念 上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息 复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。维护两类 权威的平衡是政府有效运作的关键。若下级有明显信息优势，且承担主 要后果，那就该自主决策。若下级虽有信息优势，但决策后果对上级很 重要，上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下级的工作积极性， 结果不一定对上级更有利。 古代的官和吏，官多为科举出身的读书人，下派地方且大都不熟悉地方事务。吏实际权力很大，成为地方治理的支柱。 以国企改革为例 政府名义上管辖本级国企和下级国企，实际上下级国企多由下级政府。依然是我们提到的获取信息的难易程度。 如果企业离上级政府很远，交通 不便，且企业间差异又很大，上级政府就很难有效处理相关信息，所以 更可能下放管辖权。但如果企业有战略意义，对上级很重要，那无论地 理位置如何，都由上级管辖。 下级的信息优势 下级需要接收上级监管，但下级始终拥有信息优势，因此下级希望做某件事时，上级不明确反对一般都能执行，上级反对也可变通执行。 如果下级不希望做某件事，就可以拖一拖，或者频繁请示(踢皮球)让上级承担决策困难和风险，最后多半不了了之。 普遍的问题 信息复杂性和权力分配是个普遍性的问题，不是中国特色。在各国 政府中，资深技术官僚都有信息优势，在诸多事务上比频繁更换的领导 实权更大。比如英国的内阁部门长官随内阁选举换来换去，而各部中工 作多年的常务次官（permanent secretary）往往更有实权。著名的英国政 治喜剧《是，大臣》（Yes, Minister）正是讲述新上任的大臣被常务次 官耍得团团转的故事。 前面提到的人口密度(人口流动)、地理屏障、方言也可以看作收集信息的障碍。 因此信息不仅可以帮助理解 上下级的分权，也可以帮助理解平级间的分权。行政区划，不仅受公共 服务规模经济的影响，也受获取信息比较优势的影响。 信息获取与隐瞒 “文山会海” 获取和传递信息需要花费大量精力。 上级要不断向下传达，下 级要不断向上汇报，平级要不断沟通 作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一，而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。 文件政治 我国上下级政府以及各部门之间的事权，大都没有明确的法律划分，多依赖内部规章制度(文件)。 为了减少信息传递的失真 和偏误，降低传递成本，文件类型有严格的区分，格式有严格的规范， 报送有严格的流程。 按照国务院2012年最新的《党政机关公文处理工作 条例》（以下简称《条例》），公文共分15种，既有需要下级严格执行 的“决定”和“命令”，也有可以相对灵活处理的“意见”和“通知”，还有信 息含量较低的“函”和“纪要”等。每种公文的发文机关、主送机关、紧急 程度以及密级，都有严格规定。为了防止信息泛滥，公文的发起和报送 要遵循严格的流程。比如说，《条例》规定，“涉及多个部门职权范围 内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文”，这也是为了减少 产生无法落实的空头文件。 会议制度 什么事项该上什么会，召集谁来开会，会议是 以讨论为主还是需要做出决定，这些事项在各级政府中都有相应的制 度。比如在中央层面，就有中央政治局常委会会议、中央政治局会议、 中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会等。 信息的失真 关键信息可能产生重大实际影响，可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒。 监督机制本身的问题 监督机制本身也受信息的制约。 驻地效应：国家土地检查制度 城市化中土地价值飙升，越权批地、非法占用耕地等情况层出不穷。 2006年，中央建立国家土地督察制度，在国土资源部（现改 为自然资源部）设立国家土地总督察（现改为国家自然资源总督察）， 并向地方派驻国家土地监督局（现改为国家自然资源督察局）。这一督 察机制总体上遏制了土地违法现象。但中央派驻地方的督察局只有9 个，在督察局所驻城市，对土地违法的震慑和查处效果比其他城市更 强，这种明显的“驻地效应”折射出督察机制受当地信息制约之影响。(27) 驻地效应：水污染 与GDP数字相比，水污染指标要简单得 多，收集信息也不复杂，所以中央环保部门早在20世纪90年代就建立 了“国家地表水环境监测系统”，在各主要河流和湖泊上设置了水质自动 监测站，数据直报中央。 ...... 。虽然数据直报系统杜绝了数据修改，但并不 能完全消除信息扭曲。一个监测站只能监测上游下来的水，监测不到本 站下游的水，所以地方政府只要重点降低监测站上游的企业排污，就可 以改善上报的污染数据。结果与监测站下游的企业相比，上游企业的排 放减少了近六成。虽然总体污染水平降低了，但污染的分布并不合理， 上游企业承担了过度的环保成本，可能在短期内降低了其总体效 益。 规则模糊不清与权力个人化 正因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府的繁杂事权又 没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。 我 打个比方来说明规则模糊不清和权力个人化之间的关系。大学老师考核 学生一般有两种方式：考试或写论文。若考卷都是标准化的选择题，那 老师虽有出题的权力，但不能决定最后得分。但若考卷都是主观题，老 师给分的自由度和权力就大一些。若是研究生毕业论文，不存在严格的 客观判断标准，导师手中的权力就更大了，所以研究生称导师为“老 板”，而不会称其他授课教师为“老板”。 如果一件事的方方面面都非常清楚，有客观评价的标准，那权力分 配就非常简单：参与各方立个约，权责利都协商清楚，照办即可。就像 选择题的答题卡一样，机器批阅，没有模糊空间，学生考100分就是100 分，老师即使不喜欢也没有办法。但大多数事情都不可能如此简单清 楚，千头万绪的政府工作尤其如此：一件事该不该做？要做到什么程 度？怎么样算做得好？做好了算谁的功劳？做砸了由谁负责？这些问题 往往没有清楚的标准。一旦说不清楚，谁说了算？所谓权力，实质就是 在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。(29)如果这种说不清的情 况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负 责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。 因为信息复杂，不可信的信息比比皆是，权利和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信赖，上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过的人 这导致的问题也很明显，不多做赘述。 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.4CHECK ============================================================ 小结 事权划分三原则 共同的主题：处理不同群体的利益差别与冲突 公共服务的规模经济 规模经济 不同群体的公共服务需求和享受公共服务的代价不同，因此要划分不同的行政区域。 治理范围也要考虑，划分行政区域主要是为了方便进行治理。 信息复杂性 信息复杂性 上级和下级的信息不对等，往往容易形成对同一个问题不同的看法。因此选择将决策权交给有信息优势的一方。 激励相容 激励相容 上下级的目标存在差异，因此需要设计有效的机制尽量整合利益。 上述三个原则虽不足以涵盖现实中所有的复杂情况，但可以为理解 事权划分勾勒一个大致框架，帮助我们理解目前事权改革的方向。2013 年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定》，其中对事权改革方向的阐述就非常符合这些原则：“适 度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市 场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设 维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务 作为地方事权。” 目前的不足 国防和国家安全 原则上应当由中央负责，但国际界河和海域治理目前仍多由地方负责。 社会保障问题 对于形成全国统一劳动力市场非常重要，应当由中央为主。但目前管理相当碎片化。 而对于本该属于地方的 事权，中央虽应保留介入的权力，但过分介入往往会造成地方退出甚至 完全放手，效果不一定好。如何从制度上限制过度介入，真正理顺事权 关系，也需要进一步改革 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.4激励相容 ============================================================ 激励相容 概念 一方想做的事另一方也有意愿和能力做好，就叫激励相容 政府内部要求上下级激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。 目标分类 一类比较具体，规则和流程相对明 确，成果也比较容易衡量和评价。另一类比较抽象和宽泛，比如经济增 长和稳定就业，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性 调动资源去达成。对于这两类事务，事权划分是不同的。 垂直管理 高度垂直管理 适用于专业性强、标准化程度高的部门。 这些部门往往有更加具体而明确的事务，更倾向于垂直化领导和管理。如海关受上级海关垂直领导，所在地政府影响较小。 这种权力划分符合激励相容原则，工作主要由系 统内的上级安排，所以绩效也主要由上级评价，而无论是职业升迁还是 日常福利，也都来自系统内部。 不完全垂直管理 双重领导 在与经济联系密切的部门中，很多工作需要本地配合。 比 如工商局，在1999年的改革中，“人财物”收归省级工商部门统管，初衷 是为了减少地方政府对工商部门的干扰，打破地方保护，促进统一市场 形成。但随着市场经济的蓬勃发展和多元化，工商局的行政手段的效力 一直在减弱，而垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重。工商工 作与所在地区密不可分，但因为垂直管理，当地政府对工商系统的监督 和约束都没有力度。在一系列事故尤其是2008年震动全国的“毒奶粉”事 件之后，2011年中央再次改革，恢复省级以下工商部门的地方政府分级 管理体制，经费和编制由地方负担，干部升迁改为地方与上级工商部门 双重管理，以地方管理为主。(30)2018年机构改革后，工商局并入市场 监督管理局，由地方政府分级管理。 双重领导部门的激励问题 表现 这是一个根本的激励机制设计问题：部门的主要领导是谁？工作向谁负责？ 如果所有领导的目标和利益都一致，激励机制就不重要，在计划经济时代是如此。但在市场经济改革后，利益更加多元，利益冲突愈加频繁。 解决 改革部门管理体制 统一思想和大局观固然重要，但也需要更加精细的激励机制。 最 起码，能评价和奖惩工作业绩的上级，能决定工作内容的上级，受下级 工作影响最大的上级，应该尽量是同一上级。 “微调” 如环保问题，上级重视环保质量，下级担心环保影响经济发展。上下级的激励互不相容，政策推行不力，环境恶化。 但随着技术进步，中央可以直接监控污染企业，技术系统限制了数据造假，加强了监管效果，降低了污染。 此举没有从根本上进行部门管理体制改革，日常执法依然由地方环保部门负责。 总体趋势 跨地区协调的工作越来越多，部门的权力也开始上收，但基层部门仍由基层政府负责。 。2016年，省级以下环保机构调整为以省环保厅垂 直领导为主，所在地政府的影响大大降低。这次调整吸取了工商行政管 理体制改革中的一些教训。比如在工商部门垂直领导时期，不仅市级领 导干部由省里负责，市级以下的领导也基本由省里负责，这就不利于市 县上下级的沟通和制约。所以在环保体制改革中，县环保局调整为市局 的派出分局，由市局直接管理，领导班子也由市局任免。 地方管理 对于宏观工作，如经济发展，需要地方调用各种资源。 激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果。 做任何事都有代价，最优的结果是让效果和代 价匹配，而不是不计代价地达成目标。若不加约束，地方政府要实现短 期经济高速增长目标并不难，可以尽情挥霍手中的资源，大肆借债、寅 吃卯粮来推高增长数字，但这种结果显然不是最优的。 属地管理 当代中国政府与政治笔记：属地管理 概念 以行政区划作为权责边界，由地方主管。 优势 属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府一定的自主性，以充分调动地方政府的自主性。 央地关系的协调始终是一个重要的问题，可以结合 当代中国政府与政治 课程笔记进行分析。 制度化 权力和资源的配置需要制度化，稳定制度预期。 途径 行政体制改革和法制建设 前文提到工商和环保部门改革 财政体制改革 明确收支，约束资源调用。 ============================================================ 1地方政府的权利与事务/01.5招商引资 ============================================================ 政府在经济发展中的作用 就发展经济而言，政府所调动的资源远超主流经济学强调的“公共服务”范畴。 地方政府不仅可以为经济发展创造环境，其自身就是经济发展的深度参与者，这一点在招商引资中尤为明显。 提供土地 招商需要有工业园区，这涉及土地开发、产业规 划、项目运作等一系列工作。 政府作为城市土地所有者，往往给予企业优惠的土地政策 金融支持 如政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，协助企业获得银行贷款。 法律和政策协助 如新能源汽车牌照发放问题，往往需要地方政府协助。对于人才引入，政府也往往会给予优惠政策。 税收和补贴 降低企业运营成本，如企业所得税的“三免三 减半”，即对新开业企业头三年免征所得税，之后三年减半征收。 “混合经济”体系 总的来说，对企业至关重要的生产要素，地方政府几乎都有很强的干预能力。 - 土地归政府所有 - 资金来自国有银行主导的金融体系和政府主导的其他渠道 - 劳动力方面，政府控制着户口，也掌握着公共服务的供给 - 科技投入方面，很大程度上来自公立大学和科研院所 - 政策方面，政府有财税政策、产业政策、进出口政策等工具。 这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场 的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置； 也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构 （国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模 式。在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。 总结 政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配。若无视这种现实、直接套用主流 经济学中“有限政府”的逻辑，容易在分析中国问题时产生扭曲和误解。 不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。实事求是了解 现状，才能依托现实提炼理论，避免用理论曲解现实，也才能真正深入 思考政府在几十年来经济发展过程中扮演的角色。 ============================================================ 2财税与政府行为/02.0财税与政府行为 ============================================================ 财税的重要性 要理解政府行为，就一定要去了解财税 财税是把握政府的真实意图和动向的途径，而财政从来不是个单纯的经济问题，更是实现国家治理的重要手段。 事权与财权匹配原则 事权需要相应的财力支持，这一原则基本没有争议。但从预算收入的角度看，政府是否有与事权相应的收钱的权力以实现“事权与财权的匹配”就存在争议了。 实际情况 地方的支出和收入高度不匹配。1994年分税制改革后，地方财政预算支出长期高于预算收入。入不敷出的部分往往需要中央转移支付。 [图片：Pasted image 20230518141813.png] 分税制改革 第一节介 绍这次改革的背景和过程，加深我们对央地关系的理解。 第二节分析改 革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展 出的“土地财政”，这是理解城市化和债务问题的基础。 第三节讨论分税 制造成的基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。 本章大纲 [图片：Pasted image 20230522110536.png] ============================================================ 2财税与政府行为/02.1分税制改革 ============================================================ 财政包干及后果(1985-1993) 1985—1993年，地方政府的收入 和支出是比较匹配的（图2-1），这种“事权和财权匹配”的体制对经济 发展影响很大，也造成很多不良后果，催生了1994年的分税制改革。 20c80y中国经济的一大特点是“承包” “承包”的原因 改革开放之初许多人一时还无法立刻接受“私有”的观念。 我国的基本国策决定了不能对所有权进行根本性变革，只能对使用权和经营权进行承包制，以提高工作积极性。 推广 财政承包 始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留 下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后 全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。(1) 财政承包制下，交完中央的，剩下的都是自己的。因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。 北京 收入递增包干 以1988年的北京为例，是以1987年的财政收入为基数，设定一个 固定的年收入增长率4%，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分 则和中央五五分成。 广东 1988年上解中央14亿元，以后每年在此基 础上递增9%，剩余的都归自己。1988年，广东预算收入108亿元，上解 的14亿元不过只占13%。而且广东预算收入的增长速度远高于9%（1989 年比上年增加了27%），上解负担实际上越来越轻，正因如此，广东对 后来的分税制改革一开始是反对的。 上海 定额上解 每年雷打不动上缴中央105亿元。1988年，上海 的预算收入是162亿元，上解105亿元，占比65%，财政压力很大。 财税承包制下地方政府收入来源 财税承包制下，地方政府大力发展乡镇企业。乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入 增值税(分税制改革前也叫产品税) 企业只要开工生产，不管盈利与否都需要缴纳增值税，规模越大交税越多。 20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，纳 税总额也急速增长。在其发展鼎盛期的1995年，乡镇企业雇工人数超过 6 000万。 企业上缴利润 作为乡镇政府和村集体作为预算外收入。 当时乡镇企业享受税收优惠， 所得税和利润税都很低，1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%， 所以企业税后利润可观，给基层政府创造了不少收入。 补充：社会效应 财税承包制下政府有动力发展乡镇企业，客观上也带动了乡镇就业。 财税承包制带来的问题 20c80y初期，许多根本性制度尚未建立、社会观念尚未转变。各种承包制有利于充分调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济，逐渐转变观念。 但也正因为改革转型的特殊性，一些设置注定不能长久。 中央财政压力 中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP 的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越 来越穷。这一趋势如果持续下去，对国家能力的影响将是灾难性的。 [图片：Pasted image 20230518151325.png] 表现 中央占比降低 地方经济增长迅速，物价迅速上涨。所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更 快，中央收入占比自然不断下降。 预算总收入占GDP比重降低 - 承包制本身的不稳定 - 央地分成比例每隔几年就要重新谈判。如果地方税收收入增长迅速，下次谈判很可能会得到更高的上缴基数和更低的分成比例(鞭打快牛)。因此地方政府有意限制预算收入增长速度。 - 预算外收入 - 地方预算内税收需要与中央分成，但预算外收入可以独享。 - 地方政府可以通过给企业减免税、再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回 来，就可以避免和中央分成，变成可以完全自由支配的预算外收入。 - 随之而来的是大量地方政府给本地企业违规减税，企业偷税漏税现象普遍。税收收入上不去，但预算外收入却迅猛增长。 1982—1992年，地方预算 外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%的增速。1992年，地 方预算外收入达到了预算内收入的86%，相当于“第二财政”了。 影响 “两个比重”的下降严重削弱了国家财政能力，不利于推进改革。经 济改革让很多人的利益受损，中央必须有足够的财力去补偿，才能保障 改革的推行，比如国企改革后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。 而且像我国这样的大国，改革后的地区间发展差异很大（东中西部差 异、城乡差异等），要创造平稳的环境，就需要缩小地区间基本公共服 务差异，也需要中央财政的大量投入，否则连推行和保障义务教育都有 困难。如果中央没钱，甚至要向地方借钱，那也就谈不上宏观调控的能 力。 分税制改革与央地博弈 概要 内容 1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税(关税等)、地方税(营业税)、共享税(增值税，前面我们提到增值税是地方政府发展乡镇企业的重要动力)。 机构设置 同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机关负责管理人员和工资。 - 国家税务局 - 面向全国纳税人以及其纳税行为。包括增值税、消费税等。 - 地方税务局 - 面向地方性的土地、个人所得等纳税项目，包括城市维护建设税、房产税等。 作用 - 这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，保 障中央税收收入。 - 两套机构导致税务系统人员激增， 提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套人马和审查，纳税成本也 高。 2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并。 分税制改革的意义 分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改 革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势（图2-2）：中央占全 国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水 平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以 上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大 冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定 了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和 国家重点建设项目的顺利实施。分税制也从根本上改变了地方政府发展 经济的模式。 增值税改革(改革中最重要税种) 改革前是最大的地方税，改革后成为共享税，中央分75%，地方分25%。 假如改革前的1993年，地方增值税收入为 100亿元，1994年改革后增长为110亿元，那么按照新税制，地方拿 25%，收入一下就从1993年的100亿元下降到了27.5亿元。 补偿机制-税收返还 保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。 1994年，地方可以拿到102.5亿 元，而不是27.5亿元。因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急 速下跌，而是缓慢地逐年下跌 [图片：Pasted image 20230518154302.png] 改革的阻力 分税制改革遭遇的地方阻力很大，如在财政包干制下地方财政实力雄厚的广东明确反对分税制。 时任财政部长刘仲藜和后来的财政部长项怀诚的回忆， 生动地再现了当时的激烈博弈： （项怀诚）分税制的实施远比制订方案要复杂，因为它涉及地 方的利益。当时中央财政收入占整个财政收入的比重不到30%，我 们改革以后，中央财政收入占整个国家财政收入的比重达到55%， 多大的差别！所以说，分税制的改革，必须要有领导的支持。为了 这项改革的展开，朱镕基总理(6)亲自带队，用两个多月的时间先后 走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作……为什么 要花这么大的力气，一个省一个省去跑呢，为什么要由一个中央常 委、国务院常务副总理带队，一个省一个省去谈呢？因为只有朱总 理去才能够和第一把手省委书记、省长面对面地交谈，交换意见。 有的时候，书记、省长都拿不了主意的，后面还有很多老同志、老 省长、老省委书记啊。如果是我们去，可能连面都见不上。 （刘仲藜）与地方谈的时候气氛很紧张，单靠财政部是不行 的，得中央出面谈。在广东谈时，谢飞(7)同志不说话，其他的同志 说一条，朱总理立即给驳回去。当时有个省委常委、组织部长叫符 睿（音）(8)就说：“朱总理啊，你这样说我们就没法谈了，您是总 理，我们没法说什么。”朱总理就说：“没错，我就得这样，不然， 你们谢飞同志是政治局委员，他一说话，那刘仲藜他们说什么啊， 他们有话说吗？！就得我来讲。”一下就给驳回去了。这个场面紧 张生动，最后应该说谢飞同志不错，广东还是服从了大局，只提出 了两个要求：以1993年为基数、减免税过渡。(9) 有意思的是当时的地方政府可以与中央进行“谈判”，而在如今的央地关系下，几乎不会再出现这种情况。原因我们接下来会分析。 央地关系？ - 经过分税制改革多年发展，中央政府更加强势 - 协商与妥协。公众所接收到的信息和看到的现象，大都是博弈的结果。即使在今天，中央重大政策出台的背后，也要经过多轮征求意见、协商和修改。 成功政策的背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行。所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。 以1993为基数 与广东的谈判结束时距离年底还有三个多月，地方可能突击收税，甚至可能把1994年的税都放到1993年来收，大大提高税收基数，以增加未来的税收返还。 因此财政部不同意广东的要求，但为了改革的顺利推行，中央依然做了妥协：全国范围内以1993为基年，随即引发了第四季度的收税狂潮。 由于地方突击征税，增值税占地方税收的比重在1993年出 现了明显反常的尖峰(上图)。这让1994年的财政陷入了困境，中央承诺的税收 返还因为数额剧增而无法到位，预算迟迟做不出来。这些问题又经过了 很多协商和妥协才解决。但从图2-3可以看到，当2001年推行所得税分 成改革时，突击征税现象再次出现。 企业所得税改革 企业所得税是我国第二大税种 地方保护主义 2002改革前，企业所得税按照行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。六成以上的所得税归地方所有，因此地方有动力创办价高利大的企业，如烟厂和酒厂。 很多地方只抽本地烟(我选锐克五代，维新派不抽传统香烟)，喝本地酒。 影响 不利于全国统一市场的形成和地方之间经济发展差距的缩小。 企业所得税改革 除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所 得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。 补偿机制-税收返还 以2001年的所得税收入定为返还基数。 1993的重现 2001年的最后两个月，地方集中征税做大基数，财政部和国 务院办公厅不得不强调“地方各级人民政府要从讲政治的高度，进一步 提高认识，严格依法治税，严禁弄虚作假。2002年1月国务院有关部门 将组织专项检查，严厉查处作假账和人为抬高基数的行为。对采取弄虚 作假手段虚增基数的地方，相应扣减中央对地方的基数返还，依法追究 当地主要领导和有关责任人员的责任。” (12)但从图2-3中可以看出，2001 年不正常的企业所得税收入依然非常明显。 ============================================================ 2财税与政府行为/02.2土地财政 ============================================================ 概要 分税制改革没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。由此带来了财政的缺口。 财政缺口的补充 中央转移支付和税收返还可以填补部分预算内收支缺口，但经济发展所需的诸多支出，如招商引资和土地开发，则需要另筹资金。 扩大税收规模 虽然需要和中央分成，但蛋糕做大后，自己分得的收入总量也会增加。 增加预算外收入 围绕土地出让和开发而产生的“土地财政” 招商引资与税收 增加税收收入 给定税率的情况下增加税收收入，要么扩大税源，要么加强征管。 这两种途径是分税制改革后全国预算收入占GDP比重逐步上升的原因。 为什么地方政府青睐制造业 分税制改革后，企业税收由按照隶属关系上缴改为在所在地上缴。对于地方政府的招商引资起到了一定的刺激作用。 - 制造业投资规模大，对GDP拉动作用明显 - 增值税在生产环节征收，于生产规模直接挂钩 - 制造业可以吸纳劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收 不仅九成税收征收自企业，税收之外的政府收入也基本征收自企业，如土地转让费和国有资本经营收入等。 影响 绝大多数税收征收自企业的生产环节，导致地方政 府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。 以增值税为 例，虽然企业可以层层抵扣，最终支付税金的一般是消费者（增值税发 票上会分开记录货款和税额，消费者支付的是二者之和），但因为增值 税在生产环节征收，所以地方政府更加关心企业所在地而不是消费者所 在地。 - 一方面，这种倚重生产的税制，刺激了各地竞相投资制造业，加上充足的劳动力与全球产业链重整等因素，我国迅速成为了世界第一制造业大国 - 与此同时，也带来了严重的环境污染问题与产能过剩问题。这与地方政府为争夺税收和大工业项目不计环境代价有关。 2007— 2014年，地方政府的工业税收收入中，一半来自过剩产能行业。而在那 些财政压力较大的地区，工业污染水平也普遍较高。 这里可以引出一个课题：南召县地毯产业的衰落，以及南召县近些年只有隔壁县一半的GDP 分税制改革后 分税制改革后初期，地方政府的财政支出向招商引资倾斜(基建、企业补贴等)，而民生(教育、医疗、环保)支出相对不足。 2002年，中央提出“科 学发展观”，要求“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，要求 更加重视民生支出。由于第一章中讨论过的规模经济、信息复杂性等原 因，民生支出基本都由地方政府承担，所以地方支出占比从2002年开始 快速增长，从70%一直增长到了85% 总的来说，分税制改革后，地方政府可调用的发展经济的资源受到了几方面的挤压。 - 预算内财政支出从重点支持生产建设转为重点支持公共服务和民生 - 分税制改革前，企业缴纳的（行政 收费、集资、摊派、赞助等）是政府预算外收入的重要组成部分。这部分收入在改革后大大减少。90c中后期，乡镇企业纷纷改制，利润不再上缴，基层政府预算外收入进一步减少。 - 2001企业所得税改革中，中央政府又拿走了所得税 收入的60%，加剧了地方财政压力。地方不得不另谋出路，寻找资金来 源，轰轰烈烈的“土地财政”就此登场。 土地财政 “土地财 政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪 球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债 务，引发了一系列宏观经济问题。 我国的土地所有制 我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所 有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以 用于发展工商业或建造住宅 所以国有土地的价值远高于农地，这种城乡割裂的土地制度经过了长期发展。 追根溯源，其实也没 有什么惊天动地的大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始一步步 演变成今天这样罢了。(18)虽说每一步变化都有道理，针对的都是当时 亟待解决的问题，但演变到今天，已经造成了巨大的城乡差别、飞涨的 城市房价以及各种棘手问题。 2020年，中共中央和国务院发布的《关于 构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，首先提到的就 是“推进土地要素市场化配置”，而第一条改革意见就是打破城乡割裂的 现状，“建立健全城乡统一的建设用地市场”。可见政策制定者非常清楚 当前制度的积弊。第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。 发展历程 1994分税制改革 1994分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方。但当时土地带来的收益很少。 - 当时乡镇企业多占用农村集体建设用地，而不是国有土地 - 各地为了招商引资土地转让价格大都相当优惠(环环相扣，和前面连上了。) 1998房地产业的开端 - 单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。城市土地的价值开始显现。 - 修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本锁死了农村集体土地的非农建设通道。农地先要转为建设用地，必须先经过征地变为国有土地。这也就规定了城市政府对土地建设的垄断权力 1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年 增长了近4倍。 当下房地产业是支柱产业，政府是其中的重要参与者。参考韩国，以房地产业为支柱产业有很大的风险。 1999-2000严重的腐败问题 当时并未普遍实行土地“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)，因此这两年的土地转让收入并不高。 最大的问题在于，当时的土地转让过程相当不透明 基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国 有企业改革，拿到了企业出让的土地，再从城市规划部门取得开发许 可，只需支付国家规定的少量土地出让金，就可以搞房地产开发。 这样一个只靠转手就能获取大量利益的买卖，其中的腐败可想而知。 2001及以后 - 2001年，为治理土地开发中的腐败和混乱，国务院提出“大力推行 招标拍卖”。 - 2002年，国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、 房地产）采用“招拍挂”制度。于是各地政府开始大量征收农民土地然后 有偿转让，土地财政开始膨胀。土地出让收入从2001年开始激增， - 2003 年土地出让收入就已经达到了地方公共预算收入的55%（图2-4）。 - 2008年全球金融危 机之后，在财政和信贷政策的共同刺激之下，土地转让收入再上一个台 阶， - 2010年达到地方公共预算收入的68%。最近两年这一比重虽有所下 降，但土地转让收入的绝对数额还在上涨， - 2018年达到62 910亿元，比 2010年高2.3倍。此时的土地财政已经是名副其实的“第二财政” [图片：Pasted image 20230519111047.png] 土地财政的收支 收入 不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入 什么顶级摇钱树 大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以随着土地升值，税收收入猛增。 - 和土地直接相关的税收：土地增值税、城镇土地使用税、耕 地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府。2018年这四类收入总计15081亿元，占地方公共预算收入15% - 和房地产开发与建筑企业有关的税收：增值税和企业所得税。2018 年，这两种税收中归属地方的部分（增值税五成，所得税四成）占地方 公共预算收入的比重为9%。 把税收和直接的土地转让收入加起来算，2018年“土地财政"收入占地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政” 支出 包括征 地拆迁补偿和“七通一平”等基础性土地开发支出。 从近几年数字看，土地转让有关支出总体与收入相当，有时甚至高于收入。 2018 年，国有土地使用权出让金收入为62 910亿元，支出则为68 167亿元。 光看这一项，地方政府还入不敷出。 不过地方政府所倚重的并非土地本身，更多的是土地开发后吸引来的工商业经济活动。 总结 从时间上看，大规模土地财政始于21c初期，2001所得税改革后(忘了吗?忘了回去复习)，中央财政进一步集权，地方政府发展经济的方式从“工业化”转为“工业化与城市化”两手抓。 - 一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资。 - 推动了制造业的迅猛发展 - 另一方面限制商住用地供给，从攀升的地价中赚取垄断利益。 - 随着工业化和城市化，大量新增人口涌入经济发达地区，而住房供给相对不足，带来的是房价的飞涨==>地价飞涨。土地拍卖天价频出 这些年 出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但出让价格极低：2000年 每平方米是444元，2018年是820元，只涨了85%。而商业用地价格增长 了4.6倍，住宅用地价格更是猛增了7.4倍（图2-5）。 [图片：Pasted image 20230519113323.png] 税收、地租与地方政府竞争 政府究竟在干啥 经济发展实际需要提高资源利用率。我国自然资源相对贫乏，在经济起步阶段能利用的资源基本是人力和土地，过去几十年的重大改革，基本都与盘活这两种资源有关。 与人力相比，土地更容易被资本化，将未来收益一股脑变为今天高升的低价，为地方政府所用。 所以土地财政虽有种种弊端，却是过去数年城市化和工业化迅速推进的重要资金来源。 我们再来捋一捋逻辑：总目标是经济发展，分税制改革前过渡性的“财政包干”导致了中央财政能力的削弱，于是进行了分税制改革，地方为推动经济发展必须另辟财路。而在人力与土地这两种最不缺的生产资料中，土地最容易被资本化，盘活土地成为不二之选。但我们也说过，靠房地产业支撑经济是极其危险的(韩国和日本)。 招商引资与城市化 你有点城市化了 前面我们提到，在招商引资和城市化过程中，地方政府需要通盘考虑税收和土地，平衡税收收入和土地使用权转让收入，以达到总体收入最大化。 压低工业用地价格 我们之前也讨论过为什么政府更倾向于制造业，环境有些变化但大体原因还是相似的。 工业对 经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就 业。而且工业生产率提升空间大、学习效应强，既能帮助本地实现现代 化，也能带动服务业的发展，拉动商住用地价格上涨。工业生产上下游 链条长，产业集聚和规模经济效果显著，若能发展出特色产业集群（如 佛山的陶瓷），也就有了长久的竞争优势和稳定的税收来源。 对于工业企业来说，可以选择落地的地方有很多，所以地方之间招商引资竞争相当激烈，工业用地价格很难提高。 相比之下，商住用地往往只服务于本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。 招商引资竞争带来的问题 以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争，且在 上下级政府间层层承包责任和分享收益，这一制度架构对分税制改革后 经济的飞速发展，无疑有很强的解释力。 债务问题 但与此同时，这种模式也带来了严重的债务问题。土地的资本化运作本质是把未来的收益抵押到今天去借钱。 如果投资质量很高，转化为了有价值的资产和更高的收入，那债务问题就容易解决。 但受制于地方官员任期有限，政策连贯性难以保持，且往往追求形式主义、“面子工程”(过度借债去搞大项目)，投资质量下降，收益不高，债务问题就越来越严重。 实际上，近些年的财政和金融改革一定程度上已经遏制住了债务的迅猛增长，但经济增长速度随之放缓。 土地资源和建设用地分配优化问题 全国范围内，土地资源和建设用地分配很难优化。地区之间在竞争，而用地指标却无法跨省流动。 珠三角和长三角的经济突飞猛进，人 口大量涌入，却没有足够的建设用地指标，工业和人口容量都遭遇了人 为的限制。寸土寸金的上海，却保留着289.6万亩农田（2020年的数 字），可以说相当不经济。同时，中西部却有大量闲置甚至荒废的产业 园区。虽然地广人稀的西北本就有不少荒地，所以真实的浪费情况可能 没有媒体宣扬的那么夸张，但这些用地指标本可以分给经济更发达的地 区。 如果竞争不能让资源转移到效率更高的地方，那这种竞争就和市场 竞争不同，无法长久地提高整体效率。一旦投资放水的闸门收紧，经济 增长的动力立刻不足。 问题为什么近些年才出现 经济发展阶段的变化 工业化和城市化初期，农业生产率低，只要把农地转为工商业用地，农业变为工商业效率就会大大提升。 但随着工业化发展，竞争愈发激烈，先进企业不仅需要土地，还需要产业集群、研发投入、技术升级、物流、金融配套等，很多地方并不具备这些条件而空有用地指标。 未来改革方向 2020年，中共中央和国务院发布的《关于构建更加完善的要 素市场化配置体制机制的意见》中，放在最前面的就是“推进土地要素 市场化配置”。要求不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间的 市场壁垒，建设一个统一的市场，盘活存量建设用地，而且要“探索建 立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，以提高土地资 源在全国范围内的配置效率 拓展-近几年的土地财政状况 《置身事内》成书至今我国的土地财政状况肯定是有所变化的。随后补充。 ============================================================ 2财税与政府行为/02.3纵向不平衡与横向不平衡 ============================================================ 概要 分税制改革之后，中央将收支大头拿走，但事情还是要地方办，所以支出的大头仍在地方。 地方收支差距由中央转移支付来填补。从 全国总数来看，转移支付足够补上地方收支缺口。(22)但总数能补上， 不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上。省里有钱，乡 里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。这种纵向和横向的不平 衡，造成了不少矛盾和冲突，也催生了很多改革。 基层财政困难 “财权层层上收，事权层层下压” 分税制改革后不久，基层财政就出现了严重的财政困难。 地区差异 东部：通过财政转移支付+土地财政 一般可以实现收支平衡 西部：基层政府设法增收，各种乱收费现象层出不穷。 农民的日子不好过，干群关系紧张，群 体性事件频发。基层政府各种工程欠款（会转化为包工头拖欠农民工工 资，引发讨薪事件）、拖欠工资、打白条等，层出不穷。2000年初，湖 北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信，信中的 一句话轰动全国：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这个“三农问 题”，就成了21世纪初政策和改革的焦点之一。 农村税费改革 背景 20c90y的财政改革和其他根本性改革(国企改革和住房改革前面有提到)激化了一些社会矛盾，这是党的16大提出“和谐社会”与“科学发展观”的时代背景。 历程 2000年开始，农村税费改革拉开序幕。 2000年开始，农村税费改革拉开帷幕，制 止基层政府乱摊派和乱收费，陆续取消了“三提五统”和“两 工”等。(25) 2006年1月1日，农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的 大事，终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。这些税费改革不仅提高了 农民收入，也降低了农村的贫富差距。(26)之所以能推行这些改革，得 益于我国加入世界贸易组织（WTO）之后飞速发展的工商业，使得国 家财政不再依赖于农业税费。 2000年至2007年，农业部门产值占GDP的 比重从15%下降到了10%，而全国税收总收入却增加了3.6倍（未扣除物 价因素）。 影响与后续改革 降低了农业负担，但却进一步加大了基层财政压力。随后的改革加大了上级的统筹和转移支付力度。 把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围 中央和地方政府共同负担。如2006开始的农村义务教育经费保障机制改革、2003开始的新农合、2009年开始的新农保均有从中央到地方的各级财政资金参与。 在转移支付制度中加入激励机制 2005开始的“三奖一补”对精简机构和人员的县乡政府给予奖励。财政供养人员(编制)越多，得到的转移支付越多，这造成了基层政府的冗员问题。 把基层财政资源向上一级政府统筹 2003开始试点“乡财县管”改革。 农村税费改革后，乡镇一级的财政收入规模和支出 范围大大缩减，乡镇冗员问题、管理问题、债务问题就变得突出。通过 预算共编、票据统管、县乡联网等手段，把乡镇财政支出的决定权上收 到县，有利于规范乡镇行为，也有利于在县域范围内实现乡镇之间公共 服务的均等化。根据财政部网站，截至2012年底，86%的乡镇都已经实 施了“乡财县管”。 细说财政管理体制改革 前面提到“乡财县管”(香菜咸罐、香精煎鱼)改革，而让县政府去统筹乡镇财务，县一级本身的财政紧张问题又难以解决。在市管县的行政体制下，县的收入要与市里分账，但市的招商引资却一直偏向市区。 “市压县，市刮县，市吃县”现象严重，城乡 差距不断拉大。而且很多城市本身经济发展水平也不高，难以对下辖县 产生拉动作用， “扩权强县”与“财政省直管县”改革 “扩权强县” 给县下放一些市里同等权限，如土地审批、牌照发放等 “省直管县” 让县财政和省财政直接发生关系，在财政收支权力上做到了省市平级。增加了县级财政资源，缩小了城乡差距。 影响 “乡财县管”和“省直管县”改革，实质上把我国五级的行政管理体制 （中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”了，变成了三 级体制（中央—省—市县）。 这种改革是否有利于长远的经济发展存疑 “省直管县”起源于浙江，实行效果较好。但其原因在于浙江县域经济强劲，很多县以及乡镇都有特色产业集群。将其套用在其他省份，问题很快就暴露出来 遭遇的困难 省级管理能力有限 改革前，一个省平均管12个 市，改革后平均管52个市县。钱和权给了县，但监管跟不上，县域出现 了种种乱象，比如和土地有关的腐败盛行。 县市关系变动不一定利于长远发展 改革前，县归市管，虽受一层“盘剥”，但跟市区通常 还是合作大于竞争。改革后很多情况下竞争大于合作，导致县域经济孤岛化情况严重。 而在经济欠发达地区，市的能力本就不强，现在进一步分裂为区和县，更难以形成规模和集群效应。 总结 总体来看，分税制改革后，基层财政出现了不少困难，引发了一系 列后续改革，最终涉及了财税体制的层级问题。到底要不要搞扁平化， 学发达国家搞三级财政？是不是每个省都应该搞？对于相关改革效果和 未来方向，目前仍有争议。 地区间不平等 差距的扩大 20c90y开始扩大。出口飞速增长，制造业向沿海省份集聚以降低出口货运成本。随着产业集聚带来的优势，地区间经济发展水平和财力差距越拉越大。 符合经济规律，而非税收改革的后果。 以2018年为例，苏浙 粤的人均财政收入和人均GDP是云贵甘的2.7倍，但由于中央的转移支 付，这些省份的人均财政支出基本持平，人均财政支出的差距在过去20 年中也一直远小于人均财政收入。自2005年起，地区间人均财政支出差 距进一步收窄，这与上节提到的“三奖一补”政策有关。虽然省一级的人 均财政支出基本均衡，但到了县一级，地区间差距就大了。以2009年为 例，人均财政支出最高的1%的县，支出是最低的1%的县的19倍。(34)这 种基层间的差距和上节讨论过的纵向差距有关：越往基层分到的钱越 少，省级的差距到了基层，就被层层放大了。 财政转移支付 公共财政的一个 主要功能就是再分配财政资源，平衡地区间的人均公共服务水平（教 育、医疗等），所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。 1995年至2018年，转移支付总额从665亿元增加到了61 649亿元，增加 了93倍，远高于地方财政收入的增长率，占GDP的比重也从1%升至 7%。(32)80%以上的转移支付都到了中西部地区，这保障了地区间人均 财政支出的均等化。(33)虽然目前东部和中西部的公共服务水平差异依 然明显，但如果没有中央转移支付，地区差异可能更大。 分类 一般性转移支付(2009后称均衡性转移支付) 附加条件少，地方可自行决定用途。 无条件的均衡性转移支付是为了弥补地区差距，要保证政府运作和公务员工资，可能刺激财政供养人员增加，恶化冗员问题。因此设置专项转移支付。 专项转移支付 专款专用 影响：加大了地区不平等 初衷是好的，但在实际操作中，加大了地区不平等：情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目。 - 上级在分配项目时往往倾向于集中财力投资大项目，并交给有条件和能力的地区来做。“突出重点，择优支持” - 2015以前，许多项目要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。 - 项目审批过程中人情关系在所难免，而经济发达地区与中央部委的关系也更好。（人情社会） ============================================================ 3政府投融资与债务/03.0 ============================================================ 土地价值的来源 土地本身不值钱，值钱的是土地之上的经济活动。 土地资本化的魔力，在于可以挣脱物理 属性，在抽象的意义上交易承诺和希望，将过去的储蓄、现在的收入、 未来的前途，统统汇聚和封存在一小片土地上，使其价值暴增。由此产 生的能量不亚于科技进步，支撑起了工业化和城市化的巨大投资。经济 发展的奥秘之一，正是把有形资产转变成为这种抽象资本，从而聚合跨 越空间和时间的资源 土地财政和土地金融的逻辑 [图片：Pasted image 20230524180247.png] ============================================================ 3政府投融资与债务/03.1城投公司与土地金融 ============================================================ 实业投资 我国政府不但拥有城市土地，也掌控着金融系统，自然会以各种方式参与实业投资。前面我们也提到，政府深度参与了生产分配的各环节。 实业投资是一个长期的过程，其结果往往不可逆，且伴随着风险：未能完成或未能正常运转的项目前期投入可能血本无归。 很长一段时间内中国经济增长主要动力来自投资。 地方政府融资平台 ——以成都“宽窄巷子”为例。 概念 法律规定地方政府不能从银行贷款，2015前也不允许发行债券。因此政府想要借钱投资，往往通过成立国有独资企业，即地方政府融资平台。 名称凸显了其融资和负债功能，实际往往突出自身的投资功能。 为什么是政府主导 “宽窄巷子”处于历史文化保护区域，整体开发规划难度较大，投资金额大，周期长，盈利前景不明确。民营企业难以处理。 政府融资平台类公司的特征 政府给予的大量土地使用权 这些资产加上公司运营收入和政府补贴可以撬动银行贷款和其他资金以实现快速扩张。 盈利依赖政府补贴 2015—2016年，成都文旅集团的净 利润为6 600多万元，但从政府接收到的各类补贴总额超过2亿元。补贴 种类五花八门，除税收返还之外，还有纳入公共预算的专项补贴。比如 成都市公共预算内有一个旅游产业扶持基金，2012—2015年间，每年补 贴文旅集团1亿元以上。政府还可以把土地使用权有偿转让给文旅集 团，再以某种名义将转让费原数返还，作为补贴。(4)2015年新《预算 法》要求清理各种补贴。2017—2018年，文旅集团的净利润近1.4亿 元，补贴则下降到不足4 000万元。 辨析：盈利依赖政府补贴是否是没效率的体现？ 首先，融资平台公司投资的项目大都具有基础设施属性，属于政府本身职责范畴，这类项目不仅考虑收益，更多地考虑它所带动的经济效益和社会效益。 政府的隐性担保使企业可以大量借款 政府的存在使得企业的信用有一定保障。尽管《担保法》规定政府不能为融资平台提供担保，但实际上政府会不断为融资平台注入资产。 拓展：土地一级开发与二级开发 用术语来说，一块划出来的“生地”，平整清理 后才能成为向市场供应的“熟地”，这个过程称为“土地一级开发”。“一 级开发”投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，一般由政府融资平 台公司完成。之后的建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司来 做。 工业园区开发 ——苏州工业园区vs华夏幸福 实际上，大部分政府融资平台的主业不是旅游开发，而是工业园区开发和城市基础设施建设。 基础设施性质更加明显，投资金额大，盈利低，多由融资平台类国企主导开发，随后交由政府招商引资。 地区差异 苏州工业园区 苏州工业园区是规模最大也是最成功的国家级开发区之一，如此大规模园区的开发和运营，参与公司众多，主力是两家国企：兆润集团负责土地整理和基础设施建设（土地一级开发），2019年底刚上市的中新集团负责建设、招商、运营（土地二级开发）。 位于经济发达地区的苏州工业园区，优秀企业云集，招商往往“优中选优”，力争更好地聚合本地产业资源和比较优势。 华夏幸福 中西部市县，经济发展水平低，政府人力财力有限，多依靠民营企业开发产业园区，有的甚至将招商引资也委托给民营企业。 这家上市公司的核心经营模式是所谓 的“产城结合”，即同时开发产业园区和房地产。简单来说，政府划一大 片土地给华夏幸福，既有工业用地，也有商住用地，面积很大，常 以“平方公里”为度量单位。华夏幸福不仅负责拆迁和平整，也负责二级 开发。在让该公司声名大噪的河北固安高新区项目中，固安县政府签给 华夏幸福的土地总面积超过170平方公里。2017年第11期《财新周刊》 对华夏幸福做了深度报道，称其为“造城者”，不算夸张。 产城结合模式 工业园区开发很难盈利，招商引资本身也很困难，投资周期长。因此华夏幸福主要依靠房地产开发盈利。 “产”是旗帜，“城”是重点，需要用卖房赚到的快钱去支持产业园区运营。 政府委托华夏幸福进行一级开发，随后这篇“熟地”要还给政府再以招拍挂等方式公开出让给中标的房地产产业进行二级开发(盈利大头)。 实际操作中，主导一级开发的华夏幸福是近水楼台，其他企业很难参与其产业园区中的房地产项目。 政府与社会资本合作 在产城结合模式中，园区可以和政府分享税收收益。园区内企业缴纳的税收减去运营支出可与政府分成，由于法律规定不能直接分享税收，所以多用购买企业服务，以产业发展服务费的名义支付约定的分成。 这种模式源于海外，但在中国有一些不同。 中国项目多、规模大 但实际开工建设只有四成 社会资本大多是融资平台或其他国企 民营企业参与率较低，大都只负责一些独立项目。 总结 诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯（Ronald Coase）早在20世纪30 年代就问过：“企业和市场的边界在哪里？”“市场如果有效，为什么会 有企业？”这些问题不容易回答。如果追问下去，企业和政府的边界又 在哪里？从纸面定义看，各种实体似乎泾渭分明，但从实际业务和行为 模式来看，融资平台类公司就是企业和政府的混合体，而民营企业如华 夏幸福，又承担着政府的招商职能。现实世界中没有定义，只有现象， 只有环环相扣的权责关系。或者按张五常的说法，只有一系列合约安 排。(9)要想理解这些现象，需要深入调研当事人面临的各种约束，包括 能力、资源、政策、信息等，简单的政府—市场二元观，没什么用。 [图片：Pasted image 20230524180247.png] ============================================================ 3政府投融资与债务/03.2地方政府债务 ============================================================ 土地金融和土地财政的逻辑 1994年分税制改革 后，中央拿走了大部分税收。但因为有税收返还和转移支付，地方政府 维持运转问题不大。但地方还要发展经济，要招商引资，要投资，都需 要钱。随着城市化和商品房改革，土地价值飙升，政府不仅靠土地使用 权转让收入支撑起了“土地财政”，还将未来的土地收益资本化，从银行 和其他渠道借入了天量资金，利用“土地金融”的巨力，推动了快速的工 业化和城市化。但同时也积累了大量债务。这套模式的关键是土地价 格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地 价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放 缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担， 可能压垮融资平台甚至地方政府。 [图片：Pasted image 20230524180247.png] 为政府开发融资：国家开发银行与城投债 我国大型项目的投资建设大都有政府直接参与，主体五花八门，主要在于有国企参与或有政府背书的项目融资较为容易。 城投公司的诞生 20c80/90y城市建设经费主要靠财政拨款，分税制改革后地方财力吃紧而城市化仍在加速。 原因 - 城市开发需要资金但政府不能直接从银行贷款，需要成立公司。 - 城建开发项目繁复，盈利状况各异但不可缺漏。需要将项目捆绑，以赚钱的项目带动不赚钱的项目。 - 依靠财政收入不够还债，需要把土地相关受益同样地利用起来。 芜湖建投 1998国开行和安徽芜湖市合作把8个城建项目捆绑放入城投公司芜湖建投，该公司为单一借款人向国开行借款10.8亿元，为城建打下基础，但当时土地金融还未兴起，由市财政全面兜底。 2002全国推行土地“招拍挂”，政府允许芜湖城建以土地出让收益作为还款保证。 2003国开行和天津的合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。而后成为全国城投公司的标准模式。 政府与银行 在各地招商引资竞争中，金融资源和融资能力是核心竞争力之一，因此地方政府往往至少掌控一家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。 城商行为融资平台的风险 基础设施建设项目周期长 基建项目往往需要中长期贷款。国开行是政策性银行，资金稳定，但商业银行资金往往来自短期存款，容易产生风险 商业银行承受风险能力弱 存款来源不稳定，自有资源较薄弱。无法承受过度的期限错配，需要经常在资本市场上融资，容易出现风险。 以包商银行为例，2019年被监管机构接 管，2020年提出破产申请，属银行业20年来首次。该行吸收的存款占其 负债总额不足一半，剩余负债几乎全部来自银行同业业务。(14)这个例 子虽然极端，但在4万亿刺激后的10年中，全国中小城商行普遍高度依 赖同业融资。流动性一旦收紧，就可能引发连锁反应。 融资方式 银行贷款 风险集中在银行系统 发行债券 风险分散给了广大投资者 可以交易，利率和价格的变动反映了市场对风险的看法，提高了配置效率 事实上 对于城投债来说发行债券的两个好处基本都不存在 - 城投债往往在银行间市场发行，多半被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统 - 市场认为城投债有政府隐性担保，面对风险项目也愿意投资。 地方债务与风险 现状 没有确切数字，除了账面上的显性负债，还有诸多隐性负债——融资平台公司占了重要组成部分。 我国的政府借债多用于投入了基建，形成了实实在在的资产，虽然收益率低但实际上也拉动了GDP，完善了基础设施，方便了民众生活，整体经济效益与社会效益高于项目回报率。 纵向上看，层级越低的政府负担越重，风险越高，因为县级经济发展水平更低，财政收入更少。横向上看，中西部债务负担和风险高于东部。 虽然从经济分析角度看，经济效益和社会效益外溢，但还债依然需要资金，融资平台回报率低，就带来还债困难。由于政府托底，这些平台往往通过政府财政补贴以及借新还旧来滚动和延续债务。 一旦经济遇冷，低价下跌，政府将无力支付。 地方债治理与改革 一、债务置换 用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台的银行贷款和城投债。 - 降低了利率，缓解了偿付压力，利于改善资本市场配置资金效率。 - 政府公债周期较长，相当于为基建注入了长期基金 - 政府信用比融资平台信用更高，实际上提升了信用级别。 设置限额 中央对发债规模实行限额管理：总体限额由国务院确定并报请人大批准。各地限额由财政部根据各地债务风险和财力测定，报国务院批准。 限额不可超过。 问题 发达地区有更多更好的项目因超出限额而无法融资。 欠发达地区的低质量项目却因在限额之内容易融资。 二、推动融资平台转型 理清其与政府的关系，剥离其为政府融资的功能，破除“隐性担保”。 对于公共服务性质强的城建、基建项目可以让地方政府通过债务置换承接，或使用PPP模式(啊？)继续建设。 现实问题 平台公司负债累累，政府财力有限置换能力有限，无法剥离剩余债务，造成公司转型困难。 要想转型为普通国企，公司 的业务和治理架构都要改变，业务要能产生足够的现金流，公司领导也 不能再由官员兼任。所以融资平台转型并不容易，目前还远未完成。在 这种情况下要想遏制其债务继续增长，就要制止地方政府继续为其提供 隐性担保。在近几年的多起法院判例中，地方政府提供的担保函均被判 无效。2017年，财政部问责了多起违规担保。比如重庆黔江区财政局曾 为当地的融资平台公司出具过融资产品本息承诺函，后黔江区政府、区 财政局、融资平台公司的有关负责人均被处分。(21) 三、约束银行和各类金融机构 避免大量资金流入融资平台，难点不在银行本身而在于各类银行影子业务(啊？)第六章会细说 四、问责官员 过度负债终身追责。要求官员树立正确政绩观，严控地方债务增量。 明显违规的操作(上文)容易查处，但那些没有明显举债违规却把资金投资到了没效益的项目上的操作，这类行为难以确定和监管。 深层次的改革，需要从根本上约束官员的投资冲动。那么，这种 冲动的体制根源在哪里呢？ ============================================================ 3政府投融资与债务/03.3招商引资中的地方官员 ============================================================ 官僚体系 官僚体系自古有吸纳社会精英的传统，人力资源雄厚。 官员政绩与激励机制 人才的选拔和激励机制是官僚体制的核心，决定着政府运作的效果。 激励机制需要将干部个人得失与本地经济发展情况密切挂钩，既要激励地方主官，也要激励基层公务员。即“胡萝卜加大棒” 激励机制 经济发展是地方官的主要政绩，广大普通政府工作人员的收入与本地财政状况、本部门的绩效密切相关 一方面严厉的党纪国法的监督惩罚体系，另一方面是激烈的招商引资竞争，上级处于政绩考虑往往需要统筹部门创造良好的招商引资环境。